Au soir du second tour des élections législatives, constatant l’absence de victoire claire de l’un des trois blocs en compétition, le président de la République annonçait vouloir attendre « la structuration de la nouvelle Assemblée nationale pour prendre les décisions nécessaires », c’est-à-dire pour nommer un Premier ministre et un Gouvernement.
Cette « structuration » sera d’abord le résultat de la formation des groupes parlementaires (ou groupes politiques). Ceux-ci permettent aux parlementaires de se regrouper par affinités politiques au sein des assemblées.
Pourquoi des groupes parlementaires ?
L’existence des groupes s’explique par des motifs tant politiques qu’organisationnels.
Politiques d’abord : ils permettent à des députés ou à des sénateurs qui partagent des valeurs et idées communes sur les décisions à prendre en matière de gestion des affaires publiques, de se regrouper afin de préparer les travaux du Parlement. Il peut s’agir par exemple de soutenir une proposition de loi, de créer une commission d’enquête, de décider de soutenir ou de marquer son opposition à tel projet gouvernemental, etc.
Organisationnels, ensuite, dans la mesure où la structuration en groupes permet d’organiser le travail des assemblées. Les groupes déterminent ainsi la composition des principaux organes de l’Assemblée nationale et du Sénat, comme les commissions (qui doivent refléter leur composition politique) ou encore la Conférence des présidents, à laquelle siègent les présidents de tous les groupes. Quant au fonctionnement des assemblées, il repose aussi très largement sur ces formations. L’organisation des débats, par exemple, dépend en grande partie des effectifs et/ou du positionnement politique (groupe majoritaire, minoritaire ou d’opposition) de chacun d’eux : répartition du temps de parole, attribution des questions au Gouvernement, etc.
Quelles sont les conditions de création des groupes ?
Le Règlement de l’Assemblée nationale (RAN) prévoit un minimum de quinze députés pour pouvoir créer un groupe. Pour se constituer, les groupes doivent se soumettre à une simple formalité : remettre à la présidence de l’Assemblée une déclaration dans laquelle ils indiquent quelle sera leur ligne politique, et dans laquelle ils peuvent également préciser s’ils souhaitent appartenir à l’opposition.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (art. 51-1), le règlement de chaque assemblée doit :
« reconnaît[re] des droits spécifiques aux groupes d’opposition […] ainsi qu’aux groupes minoritaires »
L’article 48 de la Constitution prévoit ainsi :
« un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires ».
A l’Assemblée nationale, chaque groupe minoritaire ou d’opposition bénéficie d’un « droit de tirage » qui lui permet d’obtenir la création d’une commission d’enquête par session (art. 141 RAN). Par ailleurs, la stratégique présidence de la commission des finances revient à un député d’un groupe d’opposition (art. 39 RAN). Il en va de même (art. 10 RAN) de l’un des postes des trois questeurs – ces derniers sont chargés de la gestion des aspects matériels et administratifs de la vie de l’Assemblée – et de la première vice-présidence (art. 11 RAN).
On comprend, eu égard à ces éléments, l’importance fondamentale de la structuration de l’Assemblée en groupes. Quels enseignements peut-on tirer de sa composition nouvelle ?
Un nombre record de groupes dans la nouvelle Assemblée
Dans l’hémicycle, le morcellement important entre forces politiques résultant des dernières élections législatives a conduit à la création d’un nombre record de groupes : 11 à ce jour. A titre de comparaison, l’Assemblée comptait 4 groupes en 2002 et 2007, 6 en 2012, 7 en 2017 et 10 en 2022. La question de « l’embolie » de l’Assemblée, qui se posait déjà lors de la dernière législature, refait surface. Notons également, que dans l’hypothèse d’une coalition gouvernementale, la solidité de celle-ci serait inversement proportionnelle au nombre de groupes qui la composent, pour une raison fort simple : plus il y a de monde à mettre d’accord, plus il est difficile de trouver des accords…
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Quel sort pour les alliances pré-électorales ?
Les alliances pré-électorales n’ont pas survécu à la « structuration » de l’Assemblée – pas même, semble-t-il, sous la forme d’un « intergroupe ».
Ainsi, seul le groupe LFI mentionne dans son nom son appartenance au Nouveau Front Populaire (NFP), le PS, les verts et les communistes y faisant simplement référence dans leur déclaration politique.
Cela ne s’explique pas simplement par les divergences politiques qui animent les quatre formations qui compos(ai) ent le NFP : institutionnellement, chaque formation a en effet intérêt à se constituer en groupe isolé, afin de pouvoir bénéficier des nombreuses prérogatives attribuées aux groupes (et notamment aux groupes d’opposition). Concrètement, alors qu’un groupe d’opposition NFP ne disposerait que d’un seul droit de tirage par session, la constitution de quatre groupes distincts, formule qui a été choisie, permet l’attribution d’un droit de tirage à chacun d’entre eux, soit quatre droits au total. De la même façon, les quatre présidents des groupes concernés pourront siéger à la Conférence des présidents, alors qu’un groupe unique n’aurait été représenté que par un seul président.
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Groupes majoritaire, d’opposition et minoritaires
La question du positionnement politique de chaque groupe s’est évidemment posée en des termes inédits.
Rappelons qu’en 2008, lorsque la Constitution a été révisée pour « moderniser nos institutions », le projet de loi constitutionnelle prévoyait de définir ce positionnement en fonction du soutien ou de l’absence de soutien au Gouvernement. Lors des débats parlementaires, un autre critère a émergé : celui de l’appartenance ou de la non-appartenance à la majorité « de l’assemblée concernée ». Après avoir tergiversé, les organes de révision ont finalement renoncé à définir les notions de majorité et d’opposition (juridiquement difficilement saisissables).
Le RAN a également fait l’économie de cette définition. Son article 19 indique désormais que :
« sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé ».
L’appartenance à l’une des trois catégories de groupes relève ainsi de la libre appréciation de chacun d’entre eux : les groupes d’opposition sont ceux qui se sont déclarés comme tels. Le groupe majoritaire est celui qui, parmi les groupes ne s’étant pas déclarés d’opposition, comprend le nombre le plus important de députés.
Il en résulte, dans la nouvelle Assemblée, une situation pour le moins baroque.
Un groupe d’opposition « majoritaire » en effectifs ?
En l’absence de victoire nette de l’un des camps, et donc de majorité claire, alors que le Gouvernement Attal est démissionnaire depuis le 16 juillet, par rapport à quoi, ou à qui, les groupes pouvaient-ils se déclarer comme d’opposition ?
Sur ce point, les déclarations politiques divergent. Certains groupes se déclarent opposés au président de la République, au Gouvernement actuel et « à tout gouvernement qui pourrait émaner d’accords entre les autres groupes politiques de l’Assemblée » (« Rassemblement National »), à tout Gouvernement dont le Premier ministre n’aurait pas été désigné par le NFP (« LFI », « Socialistes », « Écologiste et social », « Gauche démocrate et Républicaine »), ou encore « à la coalition des contraires entre le macronisme et la gauche » (« A droite »).
En définitive, 8 des 11 groupes se sont déclarés d’opposition, dont celui du « Rassemblement National », qui est pourtant le premier groupe en nombre de sièges (126).
Le groupe majoritaire, « Ensemble pour la République » (la mouvance qui soutient Emmanuel Macron), est, en termes d’effectifs (99 députés), le second groupe de l’Assemblée. Ses alliés (« Horizons & Indépendants » et « Les Démocrates ») deviennent des groupes minoritaires.
On observera pour finir que les 8 groupes d’opposition représentent au total 403 députés, et qu’il « suffit » de 289 voix pour renverser un Gouvernement (art. 49 de la Constitution). Même si, comme l’a révélé l’élection à la présidence de l’Assemblée, les groupes de soutien à Emmanuel Macron pourront épisodiquement compter sur la droite républicaine (47 députés), le choix des membres du gouvernement s’annonce comme une épreuve d’une inextricable complexité.
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